科學合理的中小學教師編制管理制度不僅有利于貫徹黨和國家的教育方針政策，推動學校教育教學任務按質保量完成。同時，也有利于保證中小學教師工作時間、空間和任務的合理協調及教師隊伍素質的提高。再者，健全完善的教師編制標準適宜于師資結構合理配備訴求，亦是國家、社會及教育職能部門最為關心的重大教育問題。因而，從制度層面闡釋我國中小學教師編制管理的發展瓶頸及應對策略，不僅能破解其不合理性與不規范性，還有益于剖析缺編、超編、虛編、擠編、占編、挪編等教師編制管理問題，最終實現教師編制的合理化與規范化，并推動教師編制標準適宜化。
中小學教師編制管理制度的歷史發展
我國中小學教師編制管理制度的形成不是一蹴而就的，而是隨著社會的變革與發展逐漸形成的，遵循著由無到有、由有到調、由調到完善發展的變換規律。
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中小學教師編制管理制度的創索期
科學合理的中小學教師編制對促進基礎教育質量的提升和實現教育機會均等有著不可磨滅的功效。因此黨和國家高度重視中小學教師編制的合理性、可行性及合規律性。20世紀80年代前，我國中小學教師編制管理制度并沒有基本形成，主要散見于教師隊伍建設的制度政策中，處于摸著石頭過河的探索階段，且在此之前國家層面沒有明確的教師編制管理制度，其相關制度散見于地方省市的師資配置制度中，少之又少且不成文。直至1984年，《教育部關于中等師范學校和全日制中小學教職工編制標準的意見》［（84）教計字239號］（以下簡稱《意見》）頒布，這標志著我國中小學教師編制管理制度略顯雛形，其意義深遠且作用重大。
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中小學教師編制管理制度的兩次調整期
1980年至2001年，我國中小學教師編制管理制度漸趨形成，自實施教師編制管理制度以來分別于1984年和2001年進行了兩次大的變革。
其一，1984年發布的《意見》是我國首次以制度化形式頒布的教師編制管理制度，呈現出的“班師比”特征對我國教師編制管理制度化具有里程碑意義。該《意見》明確指出：“因中小學量大面廣，地區間差別較大，難以確定能夠適應這種差別的編制標準而沒有頒布。因此，關于中等師范學校和全日制中小學教職工的編制標準，可由各省、自治區、直轄市教育廳(局)自行確定并報部備案?！彪m然沒明確給出具體的教師編制標準，但依據城鄉學校的規模大小、班級人數多少、辦學條件的差異、學校性質等為制訂教師編制標準提供了《中等師范學校和全日制中小學教職工編制標準參考表》（見表1）。
從此表可明顯看出，我國城鎮和農村中小學教師編制標準存在一定程度的差異。根據城鄉學校的實際情況，其教職工編制標準和班級人數額也有所差別；同等學生人數的班級，其城鎮教職工編制數量要高于農村教職工編制數量。
其二，為進一步促進教育教學任務保質保量的完成和加強中小學教師編制管理，根據《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》（國發［2001］21號）的精神，《國務院辦公廳轉發中央編辦、教育部、財政部關于制定中小學教職工編制標準意見的通知》（國辦發［2001］74號）（以下簡稱“74號文件”）發布，對教師編制標準作出與時俱進的科學調整?！?4號文件”指出：“中小學教職工編制根據高中、初中、小學等不同教育層次和城市、縣鎮、農村等不同地域，按照學生數的一定比例核定。九年制學校分別按初中、小學編制標準核定。農村教學點的編制計算在鄉鎮中心小學內?！笨梢?，中小學教師編制管理制度相比之前更加科學合理化，注重依據各地實況、各學校層級、各學校性質等實際情況作出教師編制標準調整，但城鄉教師編制標準仍有差異。同時，“74號文件”還提出：“省、市(地)、縣應在核編過程中做好中小學教職工的總量控制和結構調整工作，引導教職工從城鎮學校和超編學校向農村學校和缺編學校合理流動。”可見，教師編制管理制度可謂是質的提升而非簡單的量的累計，提高了中小學教師隊伍整體質量和教師合理流動的藍圖，較1984年的“班師比”，2001年的調整更符合教育教學質量提升的“生師比”。
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中小學教師編制管理制度的統籌發展期
2002年至今，可謂其統籌發展期。隨著教師編制標準根據教學任務不斷與時俱進的調整與發展，教師編制管理制度也隨之日臻完善與科學合理化，在提出相關中小學教師編制標準的同時也提出相應配套實施意見。教育部關于貫徹“74號文件”的實施就是最好的佐證。隨后，為了積極開展中小學教職工編制核定工作和規范編制管理，中央編辦、教育部、財政部在關于進一步落實“74號文件”中提出：“切實加強中小學教職工編制的總量調控與統籌使用；進一步改進農村中小學教職工編制核定工作；認真落實中小學教職工編制標準規定的增編因素；不斷完善中小學教職工編制動態管理機制；嚴格規范中小學教職工編制管理。”由此，預示著我國中小學教師編制管理制度日趨完善化。再者，基于撤點并校所帶詬病及農村學校的缺編、超編、虛編、擠編、占編、挪編等教師編制管理問題，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）中明確提出：“逐步實行城鄉統一的中小學編制標準,對農村邊遠地區實行傾斜政策。”2012年頒布的《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》（國發〔2012〕48號）同樣提出了“各地逐步實行城鄉統一的中小學編制標準，并對村小學和教學點予以傾斜。”2014年發布的《中央編辦、教育部、財政部關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》（中央編辦發〔2014〕72號）（以下簡稱“72號文件”）也明確提出了“統一編制標準，促進城鄉中小學教育資源均衡配置”“將縣鎮、農村中小學教職工編制標準統一到城市標準，即高中教職工與學生比為1∶12.5，初中為1∶13.5，小學為1∶19”。這些制度滿足了社會各界呼吁的中小學教師編制管理制度城鄉統一化，故而進一步規范了教師編制管理制度，促進了我國中小學教師編制管理制度的統籌發展。
總之，中小學教師編制管理制度是確保教育教學任務有效完成和教師工作量科學合理安排的必要保障條件，也是推動教育發展的動力保障源泉。改革開放后，隨著社會變革和市場經濟的發展，我國中小學的教師編制管理制度化勢必成為教育發展過程中的必經歷程。
中小學教師編制管理制度的特征及其缺陷
教師編制管理制度宏觀層面上過多注重城鎮優先
緣于城鎮與農村對教師需求的差異，在制訂教師編制標準時“由于當時對我國義務教育特別是廣大農村中小學教育的實際需求調研不足，尤其缺乏對義務教育事業新形勢與未來發展的研究和分析，導致2001年的編制改革成為一場效率優先、公平缺失與城市偏向的改革”。再者，關于落實2001年的“74號文件”，按照在校學生數量核定中小學教師編制，初中階段，農村為18.0∶1，縣鎮為16.0∶1，城市為13.5∶1；小學階段，農村為23.0∶1，縣鎮為21.0∶1， 城市為19.0∶1?？傊@些教師編制管理制度整體上無不明現地彰顯出為城鎮服務，處處體現以城鎮優先的標準取向特征。
其一，教師編制標準目標設計由“班師比”轉為“生師比”。通過對1984年、2001年和2014年的教師編制標準分析發現，教師編制標準目標設計明顯由“班師比”轉向為“生師比”。具體而言，由于1984年的教師編制標準是“班師比”，但2001年與2014年的教師編制標準是“生師比”。經過轉換比較（將前者轉換為“生師比”，城鎮為18∶1～20.5∶1，農村為21.5∶1～25∶1），明顯發現2001年的教師編制比1984年有所減少，同類型學校相比可明顯發現農村教師編制標準要低于城鎮教師編制標準。故而結合我國農村學齡人口和在校生人數都高于城鎮區域，加之我國農村面廣人稀的固有實情，按照現行的教師編制標準很難保障農村區域教育教學任務的正常完成，同時在很大程度上隱性增加了農村學校教師的工作量，無形中擴大了城鄉教育質量差距。
其二，教師編制管理制度兼存統一性與特殊差異性。1984年頒布的《意見》指出：“全日制中小學教職工編制，以校為單位按班計算（包括單設和合設）”；2001年頒布的“74號文件”提出：“要清理各種形式占用的中小學人員編制，今后任何部門和單位一律不得以任何理由占用或變相占用中小學人員編制”；以及2014年頒布的“72號文件”強調“統一編制標準，嚴格控制編制總量，嚴格規范中小學教職工編制管理”。可見，這些教師編制管理制度都呈現出統一性或普遍性特征。另外，這些意見和通知提出：“教育部門辦的工讀學校、盲聾啞學校、農職業中學、幼兒園以及其他教育事業（教師進修、教研室、儀器供應、電化教育、房屋修建、掃盲和業余教育等）的教職工編制應另行規定，不要占用中小學和師范的編制。”“考慮實際需求，對農村邊遠地區適當傾斜。”據此，又體現出特殊差異性特征?？偠灾?，我國中小學教師編制管理制度存在統一性與特殊差異性兼顧的特征。
其三，教師編制管理制度日臻趨向城鄉統籌一體化。隨著我國教育事業的不斷發展，為進一步提高教育教學質量，保證教育教學任務的有效完成，滿足人民大眾對教師編制標準城鄉統一化的訴求，黨和國家及教育職能部門與時俱進地制定出的教師編制管理制度也漸趨呈現出編制從緊和城鄉統籌一體化特征。具體說來，《教育規劃綱要》中明確規定“逐步實行城鄉統一的中小學編制標準，對農村邊緣地區實行傾斜政策”。隨后，2012年頒發的《國務院關于加強教師隊伍建設的意見》也強調指出“逐步實行城鄉統一的中小學教職工編制標準，對農村邊遠地區實行傾斜政策”。再者，2014年印發的“72號文件”也明確提出了“統一編制標準，促進城鄉中小學教育資源均衡配置”。由此可見，這些教師編制管理制度都體現出了城鄉統一教師編制標準的規定，而且2014年所頒布的教師編制管理制正式終結了1984年和2001年對教師編制標準所作出的城鄉差異配置標準，從制度上保證了城鄉統一化的教師編制標準。
師資隊伍結構與城鄉教學實際相脫離
我國中小學目前教職工人員可分為學校行政領導、專職教師、教學輔助人員、后勤保障人員等幾大類，很大程度上可以說這幾類人員共同構成了學校教育教學的共同體。事實上，通過剖析已制定出的教師編制管理制度可知其相關的人事制度與編制管理制度存在不配套的怪象，很多中小學特別是農村中小學存在教學輔助人員和后勤保障人員占用專職教師編制的問題，而且更有甚者把行政領導的管理崗也統計或編制為專職教師指標，致使擠占專職教師編制的現象屢有發生。同時，再加上“不少地方政府規定，從事教育教學工作滿三十年以上的教師，退休的可以享受全額工資獎勵，造成一些任行政工作的人員不愿意卸下專任教師的‘枷衣’，目前教師的職業是‘鐵飯碗’，由于人才流動政策不配套，相當數量不能勝任教學的人員難以流動或改行”。這就造成現行教師編制存在其本身顯著性超編與專職教師隱性缺編、虛編現象，導致我國中小學教師編制管理制度潛藏著師資隊伍結構性失衡的沖突。
如前所述，由于我國農村面廣人稀的固有實情，按照現行不加區別的以“城”統“鄉”的教師編制標準很難保障農村區域教育教學任務的正常完成和有限教育資源的優化以及教育公平的實現，致使制定出的教師編制管理制度與城鄉教學需求實際相脫節。而且“由于現行中小學編制管理體制僵化、管理模式固板、管理方法陳舊，使政府職能部門行使宏觀調控管理職能的剛性原則趨于扭曲”，這加劇了我國中小學教師編制管理制度與城鄉教育教學實際需求相脫離的態勢。再者，需要特別指出的是，這種教育教學需求與實際脫離的情況不僅僅存在于農村學校，城鎮學校教師編制同樣存在這種情況，有的學校缺編或有的學校超編，極大程度上加劇了城鄉教師編制的不合理缺編、虛編和超編問題的產生，故違背了教師編制管理制度促進教育事業科學健康發展的美好初衷。然而，這種情況在農村中小學展現得更為充分，現行教師編制中的農村教師編制相比之前存在被大量縮編的現象。
教師編制管理制度的監督制度不健全
教師編制管理制度的監督制度可謂是保障編制管理制度合理、合法的基礎條件且不可或缺，所以國家及相關職能部門在制定中小學教師編制管理制度時對監督制度甚為重視?！?4號文件”明確規定了“各級機構編制主管部門和教育、財政部門要加強中小學編制工作的監督、檢查。對違反編制管理規定的單位，應當責令其糾正，并視情節輕重對有關責任者給予處分”。對中小學編制工作作出了監督要求，但可明顯看出較為粗糙且監督指標體系不詳明。2010年頒布的《教育規劃綱要》也提出了“完善中小學學校管理制度，引導社區和有關專業人士參與學校管理和監督”?？梢?，與以前頒布的意見政策一樣都是一筆帶過而無具體的明確規定，為具體操作帶來了巨大阻礙。2014年印發的“72號文件”同樣提出了“加強督查監管，嚴格規范中小學教職工編制管理”。較為詳細地規定“各地要嚴禁擠占、挪用和截留中小學教職工編制，嚴禁在有合格教師來源的情況下‘有編不補’、長期聘用代課教師，嚴禁以各種形式‘吃空餉’，嚴禁管理部門與中小學混編混崗占用教職工編制。各級機構編制、教育、財政等部門要加強督查，采取多種方式，定期開展編制清理專項工作，定期督查各地中小學編制管理政策落實情況，對違反編制管理規定的單位和責任人，依法依規嚴肅處理”。總而言之，我國中小學教師編制管理制度的監督制度并不完善，就算是2014年印發的“72號文件”也沒有具體明確誰是主體監督部門，容易產生推諉現象，不利于其有效監督與管理。
中小學教師編制管理制度問題的應對策略
政府依據城鄉差異作好教師編制管理制度的系統規劃
其一，著力制訂并落實城鄉教師編制管理差異制度。政府教育部門根據城鄉教師隊伍結構實際差異做好中小學教師編制配置的分類要求，注意基于農村中小學教師編制和城鄉教師配置狀況，探清中小學各自的在校生多寡和各級政府的財政支付能力。以此做好符合中小學實際的城鄉教師編制管理制度規劃，農村中小學教師編制管理制度綜合改革必須依據當地財政狀況和現有師生比值情況，因地制宜作出符合城鄉教師實際所需的配套措施。通過政府評估摸底，按照城鄉各中小學師生比實況，提出能夠解決因城鄉師生比差異導致的編制問題，以此設計出科學有效的教師編制管理方案和制度制訂程序。另外，政府及教育職能部門應深化我國中小學教師編制管理體制改革，并給中小學教師編制管理體制綜合改革以充分的政策支持，保障城市中小學教師編制管理體制、城鎮中小學師教師編制管理體制、農村中小學教師編制管理體制按照需求與實際情況相結合的制度設計，實現城鄉教師編制管理體制的相互促進和統籌發展。
其二，健全并完善中小學教師編制的管理制度與規約機制。對于我國中小學教師編制管理制度的發展和健全完善而言，科學高效的中小學教師編制的管理制度與規約機制建設是不可忽視的，健全并完善我國中小學教師編制的管理制度與規約機制是減少和防范缺編、超編、虛編、挪編、擠編、有編不補以及教師結構性沖突的關鍵所在，可見教師編制的管理制度與規約機制的建設工作對糾正與防范上述沖突現象的發生有著極其重要的現實意義和規制作用。然而，要使制訂出的中小學教師編制管理制度與規約機制合理合法地發揮最大功效，我國中小學教師編制管理制度與規約機制建設就應符合教育法律法規的許可范疇，須做到教師編制“管理規章制度具有合法性、權威性”。我國中小學教師編制的管理制度與規約機制應尊重教師的合法權利，保障學生的均等受教育權，應遵循教育相關法律法規的規定和要求，若涉及教師切身利益時應邀請教師或教師代表參與編制管理制度制訂的決策過程。從實質意義上保證教師編制管理制度與規約機制的科學有效性與合理合法性，實現教師編制管理制度真正意義上的統籌發展。
其三，教師編制管理注重以制度價值為導向。在我國中小學教師編制管理制度制訂和實施活動中，質量與效益優先一直在我國中小學教師編制管理制度建構中占據著重要位置。但事實上，在教師編制管理制度建構中以制度邏輯為導向是更應該深思熟慮的重要問題。制度的固有效能已告訴我們，不管是教師編制中的缺編、超編、虛編、挪編、擠編，還是“有編不補”和“教師結構性沖突”等現象，都要用制度加以規約，這才是解決問題的根本措施，也只有通過制度來準確確定其編制標準和具體管理項目才能更好地實現教育實質性公平，而且也是滿足教育公平的基本保障。所以，在探析我國中小學教師編制管理制度時應注重制度價值的邏輯導向，因為制度和制度價值所體現的共同事項規約事物間的行為，這種制度規約不僅有秩序準則類的顯性制訂規約，還有如道德、倫理類的非制度規約，保障了中小學教師編制管理制度的科學可行性和合理合法性，為其提供了制度依據。
抓好教師編制管理制度具體實施以防范師資結構失衡
再好的教師編制管理制度都需要具體落實才能體現出其價值。首先，在堅持城鄉教師統籌編制的前提下依據城鄉間的差異適度偏向農村中小學，根據實際情況注重教師編制的科學適宜化，讓教師編制管理制度實現真正意義上的城鄉教需相結合。其次，在具體落實教師編制時應把校行政領導、專職教師、教學輔助人員、后勤保障人員進行分門別類，依據教師編制的具體標準落實其編制管理制度，防范教學行政人員和教學輔助人員擠占專職教師的編制，防范缺編、超編、虛編、挪編、擠編、“有編不補”和“教師結構性沖突”于未然，以期杜絕或預防教師編制的結構性失調，促使實際教育教學任務保質保量地完成和基礎教育質量的提升。最后，注重教師編制管理制度的統一性和特殊差異性相結合，堅持教師編制管理制度在統一編制標準的大前提下，考慮農村及偏遠地區的特殊差異性情況而適度傾斜，依此“重點對學生規模較小的村小、教學點，按照教職工與學生比例和教職工與班級比例相結合的方式核定教職工編制”。保證我國中小學教師編制管理制度的實施具備科學有效性和大眾認可性。
構建政府、社會、學校“三位一體”的教師編制管理制度監督體系
教師編制管理的制度監督是其有效實施和科學制訂的前提條件，亦是教師編制管理本身不可缺少的重要組成部分。保障教師編制管理制度的科學制訂和有效運行，離不開政府層面上的宏觀性制度調控監督、社會有關組織層面上的中觀性制度把控監督和學校層面上的微觀性制度反饋監督，應做好政府、社會和學?！叭弦弧笔降闹贫缺O督體系。實現2014年印發的“72號文件”所規定的“各地要嚴禁擠占、挪用和截留中小學教職工編制，嚴禁在有合格教師來源的情況下‘有編不補’、長期聘用代課教師，嚴禁以各種形式‘吃空餉’，嚴禁管理部門與中小學?；炀幓鞃徴加媒搪毠ぞ幹?。各級機構編制、教育、財政等部門要加強督查，采取多種方式，定期開展編制清理專項工作，定期督查各地中小學編制管理政策落實情況，對違反編制管理規定的單位和責任人，依法依規嚴肅處理”，需通過政府、社會和學校三方面通力合作來推動我國中小學教師編制管理實現制度化規范統籌，通過三方協作監督保障中小學教師編制管理制度的有效執行。
