摘要

農(nóng)村義務教育管理體制改革，撤消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室，成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校代行以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室的大部分管理職能。中心學校職責明確，在中小學教育教學管理、教師隊伍建設(shè)、改善中小學辦學條件、實施素質(zhì)教育方面發(fā)揮著積極作用。在改革實踐中，在人們思想認識上還存在一些誤區(qū)，凸現(xiàn)一些矛盾和問題。在“以縣為主”的管理體制下，通過合理設(shè)置中心學校，加大經(jīng)費投入，強化中心學校管理職能，加強校長和教師隊伍建設(shè)和管理，保持教育公平和均衡發(fā)展，中心學校管理體制必將會促進農(nóng)村義務教育持續(xù)健康發(fā)展。

[主題詞]學校管理；成果；問題；建議

落實“在國務院領(lǐng)導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的農(nóng)村義務教育管理體制，目的是進一步落實地方政府舉辦義務教育的責任，加強農(nóng)村義務教育管理，保證經(jīng)費投入，減輕農(nóng)民負擔，促進農(nóng)村義務教育持續(xù)健康發(fā)展；關(guān)鍵是實現(xiàn)從“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”到“農(nóng)村教育政府辦”和政府對農(nóng)村義務教育的責任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)到以縣為主的兩個根本性轉(zhuǎn)變；重點是解決好教育管理的權(quán)責結(jié)合，人財事相統(tǒng)一的問題，提高教育資源的統(tǒng)籌配置效率。這次改革的重點內(nèi)容概括起來就是“一破三立”。“一破”就是撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室；“三立”就是以縣成立教育財務結(jié)算中心，教育人才管理中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立中心學校。這次改革于2004年全面實施至今已六年了，作為一名農(nóng)村中心學校校長，通過參加教育部與中國移動組織的中小學校長遠程培訓，并結(jié)合自身工作實踐，就中心學校管理體制問題談一點自已的粗淺的認識：

一、中心學校管理體制的成果和經(jīng)驗

1、進一步明確了職責。農(nóng)村義務教育管理體制改革，初步實現(xiàn)了人權(quán)、財權(quán)和事權(quán)“以縣為主”，明確縣級人民政府對農(nóng)村義務教育負有直接領(lǐng)導和管理責任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)負有支持、指導和監(jiān)督責任；村民自治組織負有支持和監(jiān)督責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校受縣級教育行政部門委托，負責本鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育階段學校的教育教學管理的具體事務，直接接受縣級教育行政部門領(lǐng)導，接受所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督和指導。具體職責是：①制定本學區(qū)教育發(fā)展規(guī)劃，報縣級教育行政部門審批后實施；②負責本學區(qū)學校（含民辦學校）的教育教學管理；③優(yōu)化教育資源配置，指導學區(qū)內(nèi)學校辦出各自特色，組織校際交流，結(jié)對幫扶，促進教育均衡發(fā)展；④加強學校常規(guī)管理，規(guī)范辦學行為，開展教學質(zhì)量監(jiān)測和評估，全面提高教育質(zhì)量；⑤建立校本教研的機制，定期開展教研活動；⑥負責本學區(qū)年度教育經(jīng)費預算編制及學區(qū)內(nèi)學校的財務收支管理工作；⑦負責學區(qū)義務教育、掃盲教育，做好控制流生工作，鞏固和提高“兩基”水平；⑧負責學區(qū)教育統(tǒng)計、學籍管理、教育資產(chǎn)管理和教育教學資料管理；⑨協(xié)助縣教育行政部門管理本學區(qū)教職工隊伍、對口支教等具體任務事務；⑩完成縣教育行政主管部門交辦的其它工作。中心學校起著連接縣、鄉(xiāng)、校的橋梁作用和在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育教學管理中發(fā)揮示范輻射作用。

2、教師工資有了基本保障。農(nóng)村中小學教師工資由縣財政統(tǒng)一按月打卡發(fā)放，從2009年1月起義務教育階段實施了績效工資，教師收入明顯增加，拖欠教師工資現(xiàn)象得到有效遏制。

3、農(nóng)村中小學經(jīng)費基本有了保障。農(nóng)村義務教育管理體制改革后，縣教育財務結(jié)算中心具體負責對全縣中小學教育經(jīng)費進行管理并提供服務。縣教育財政結(jié)算中心為每所中心學校設(shè)立支出帳戶，中心學校及其所管轄學校以收定支，按學期或按月編制支出預算報縣教育行政部門審核撥款。2006年春學期，金寨縣被確定為農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革試點縣。一是全部免除農(nóng)村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。這從根本上解決了貧困家庭子女上學困難的后顧之憂，使貧困家庭子女能安心上學，不再擔心因貧困而輟學，從而鞏固了“普九”成果。二是提高農(nóng)村義務教育階段中小學公用經(jīng)費保障水平，確保了學校正常運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費。三是建立農(nóng)村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制。四是鞏固和完善農(nóng)村中小學教師工資保障機制。教師工資的按月發(fā)放穩(wěn)定了教師隊伍，調(diào)動了教師工作積極性。五是為中心學校安排了一定的辦公經(jīng)費，保證了中心學校機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。

4、加強了教師隊伍建設(shè)和管理。中心學校成立后，在縣教育行政部門指導下，加強了對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學教師隊伍建設(shè)和管理，積極做好教職工晉職、晉級、評優(yōu)、培訓、考核等工作，積極為教師服務。同時，在縣核定的編制范圍內(nèi)，按學校規(guī)模、班額、生源等具體情況，合理調(diào)配教師，優(yōu)化人力資源配置。

5、教育質(zhì)量有了大幅度提高。中心學校成立后，切實加強和改進了中小學的德育工作，培養(yǎng)和造就了一支德育工作隊伍，形成了全員育人的工作局面。切實加強了教學過程管理，全面落實課程計劃，開足開齊了各門課程；加強了學校教科研工作，狠抓了教師的繼續(xù)教育和校本教研工作，加強實驗教學和現(xiàn)代教育技術(shù)設(shè)備的管理，重視了農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育工程的應用，建立了較為科學的學校評價、教師評價、學生評價體系，加強了教學質(zhì)量監(jiān)測。一系列教育活動的開展，使農(nóng)村中小學教育質(zhì)量有了大幅度提高。

二、中心學校管理體制的問題與矛盾

1、中心學校的設(shè)置不夠科學合理。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)初級中學，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有多所初中的，中心學校設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的初中，或者由縣教育行政部門確定符合條件的初中作為中心學校。”金寨縣就有幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校設(shè)在離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地較遠的初中，這種“一刀切”的做法，給中心學校的管理帶來了很多不便，中心學校不得不安排人員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地辦公，形成了兩班人馬兩處辦公，中心學校有逐漸蛻變?yōu)樵l(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室之趨勢。

2、經(jīng)費投入仍不能滿足教育發(fā)展的需求。農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革是一項惠民政策，是一項民心工程、德政工程，深受廣大人民群眾擁護。但是它的保障能力還是有限的，保障水平還是較低的。此項政策規(guī)定所有公用經(jīng)費只能保障學校正常運轉(zhuǎn)，不得償還債務，不得發(fā)放教師獎金、津貼、福利等，然而實行了教師定編定崗后，山區(qū)學校單班教學點多，單班學校教師只有1人，教師生病需要請假，女教師生產(chǎn)需要請假，學校無法支付教師產(chǎn)病假代課金。農(nóng)村部分學校生源逐步減少，按照生源撥付公用經(jīng)費的做法，導致部分學校運轉(zhuǎn)困難。

3、校長和教師隊伍的現(xiàn)狀令人堪憂。建設(shè)一支高素質(zhì)的校長和教師隊伍是事關(guān)農(nóng)村教育發(fā)展和改革的根本性問題。如果缺少一支素質(zhì)較高的熱愛農(nóng)村教育事業(yè)的校長和教師隊伍，那么提高農(nóng)村教育質(zhì)量，保持農(nóng)村教育持續(xù)健康發(fā)展只能停留在“口號”這個層面上。目前，農(nóng)村中小學教師中，民師轉(zhuǎn)正教師、頂職教師居多，正規(guī)師范類學校畢業(yè)的教師較少，中小學教師年齡普遍偏大，素質(zhì)較低，難以適應素質(zhì)教育和新課改的要求。尤其是近幾年來教師隊伍出現(xiàn)的“孔雀東南飛”現(xiàn)象更是對落后的農(nóng)村教育釜底抽薪，他們通過考研、進修、調(diào)動等形式流動到省外、縣外、鎮(zhèn)外的城鎮(zhèn)學校，他們大多是年富力強、風華正茂、經(jīng)驗豐富的中青年教師，他們有的是“教壇新星”、“學科帶頭人”，他們的離開對農(nóng)村教育影響是可想而知的，僅我鎮(zhèn)類似情況的教師近幾年就有十多人。目前農(nóng)村中小學“超編缺人”的現(xiàn)象十分普遍。農(nóng)村中小學校長的狀況也不容樂觀。現(xiàn)任校長相當一部分人素質(zhì)不高，責任心不強，可供選擇的范圍十分狹窄。那么如何改造這批校長，盡快提高他們的素質(zhì)，是一項重要而緊迫的任務。

4、中心學校對農(nóng)村中小學的教育教學管理職能弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室是伴隨著農(nóng)村義務教育“分級負責，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”的管理體制產(chǎn)生的，主要負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中、小學教育教學和教研等管理工作。隨著農(nóng)村義務教育管理體制的變化，撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室應是體制的必然。而目前都是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立中心學校，由中心學校代行以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室的大部分管理職能。由于機構(gòu)和編制的局限，中心學校的管理人員有限，作為中心學校校長只能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)其它初中、小學實施宏觀管理，而作為教育工作中心的教學工作則由中心學校教務主任負責，而教務主任在全面負責本校教學管理的同時，兼管全鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學的教學業(yè)務管理并提供服務，顯然是力不從心的。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校在財務上和其它初中、小學發(fā)生關(guān)系，而教學、教研等工作則處于各自為政的狀態(tài)。實踐證明此項管理呈逐漸弱化狀態(tài)，其后果是令人堪憂的。

5、教育不公問題日益凸現(xiàn)。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導致城鄉(xiāng)發(fā)展水平的巨大差異，這種差異在中小學教育方面也有鮮明地體現(xiàn)，有人形象地比喻“城市學校像歐洲，農(nóng)村學校像非洲”。由于政策、經(jīng)費等長期向城鎮(zhèn)學校傾斜，導致城鎮(zhèn)學校和農(nóng)村學校發(fā)展水平差異非常明顯。城鎮(zhèn)學校教師編制比農(nóng)村學校寬，城鎮(zhèn)學校教師超編，農(nóng)村學校教師缺編，城鎮(zhèn)學校辦公條件、教師福利待遇均好于農(nóng)村學校，這種城鄉(xiāng)教育尤其是義務教育發(fā)展的嚴重不均衡性，不僅有悖于義務教育的公平性原則，也與科學發(fā)展觀不符，給農(nóng)村中心學校的管理帶來了極大的負面影響，教育“移民”現(xiàn)象十分嚴重，給廣大農(nóng)村學生家長帶來新的更大的經(jīng)濟負擔。

三、中心學校管理體制的對策和思考

以上這些問題是目前阻礙中心學校管理體制進一步落實的重要問題，必須下大力氣進行研究和解決，否則，涉及到中心學校管理工作的職能就很難真正得到落實，“以縣為主”的農(nóng)村義務教育管理體制改革難以收到預期效果。為此，提出以下幾條建議。

1、因地制宜科學合理地設(shè)置中心學校。《安徽省農(nóng)村中心學校管理工作指導意見（試行）》指出：“中心學校可以設(shè)在初中，也可以設(shè)在中心小學；設(shè)在中心小學的只管理本學區(qū)內(nèi)的小學，設(shè)在初中的中心學校可以統(tǒng)一管理本學區(qū)內(nèi)的初中和小學等。……同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以設(shè)2個以上中心學校”。我認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校原則上應設(shè)置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地域、經(jīng)濟、文化和政治中心，依托這些“中心”優(yōu)勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校應成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育教學管理的中心。當然鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校的設(shè)置還應考慮平原和山區(qū)的因素，也要考慮教育資源整合、名校效應、就近入學以及優(yōu)化班子建設(shè)等因素。

2、切實解決教育投入不足的問題。農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革已明確提出：對中西部地區(qū)農(nóng)村義務教育，中央和省級財政是投入主體。應逐步提高農(nóng)村中小學生均公用經(jīng)費標準，使之逐步達到國家規(guī)定標準；應充分考慮中心學校運轉(zhuǎn)的實際困難，在教育經(jīng)費預算安排時，安排一定的工勤人員、產(chǎn)病假代課人員經(jīng)費等，如果投入問題不解決，改革就難以深入，中心學校也難以正常運行。

3、應強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校管理職能。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校的校長和領(lǐng)導班子應遵循宏觀和微觀相結(jié)合的原則，對校本部實施微觀管理，對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)其它學校實施宏觀管理。樹立教育教學管理的整體意識，服務意識，改革意識和質(zhì)量意識，樹立現(xiàn)代管理理念，領(lǐng)引學校堅持正確的辦學方向；二是充分發(fā)揮連接縣、鄉(xiāng)、校關(guān)系的橋梁作用，既要對上級負責又要為基層服務，確保政令暢通；三是中心學校在履行其管理職責的過程中，中心學校要努力成為學校管理的中心，教育的中心，教學的中心，教研的中心，做到兩手抓、兩手都要硬。一手抓校本部，一手抓其它學校，而首先是要抓好校本部的管理，做好校本部示范表率作用，以帶動其他學校的教育教學工作，從而促進全鄉(xiāng)鎮(zhèn)各校加強教育管理，提高教學質(zhì)量。

4、應抓好中小學校長和教師隊伍建設(shè)。首先要創(chuàng)新校長選拔任用機制，要打破校域鄉(xiāng)域限制，要立足縣域范圍選拔和配備中小學校長，可通過行政或競爭上崗的方式從城鎮(zhèn)中小學選拔部分年輕骨干教師到農(nóng)村中小學擔任校長，要設(shè)立農(nóng)村中小學校長崗位津貼，以體現(xiàn)校長的價值，使農(nóng)村中小學校長的崗位也逐步具有吸引力。農(nóng)村教師隊伍不穩(wěn)定一直是困擾農(nóng)村教育發(fā)展的“瓶頸”問題，縣級政府要通過教育人才管理中心，切實解決教師的正常流動問題，及時協(xié)調(diào)、辦理教師因工作、生活等原因的正常流動手續(xù)。同時要采取多種渠道解決教師不足問題，可建立城鎮(zhèn)與農(nóng)村中小學教師交流服務制度，對口幫扶制度。要加強教師的職業(yè)道德教育，切實提高廣大教師教書育人的積極性和責任感，全身心投入教育教學和教育改革的洪流中去。

5、合理配置教育資源，努力實現(xiàn)教育公平。實現(xiàn)縣域內(nèi)中小學教育公平是實現(xiàn)“以縣為主”管理體制的關(guān)鍵。縣級政府要綜合考慮和預測人口出生率，生源分布，勞動力轉(zhuǎn)移以及城鎮(zhèn)化進程等因素對教育的需求和影響，在此基礎(chǔ)上做好全縣中小學發(fā)展規(guī)劃。要從提高農(nóng)村中小學校長能力入手，加強培養(yǎng)、選拔和培訓工作。通過制度建設(shè)和創(chuàng)新，提高農(nóng)村中小學教師綜合素質(zhì)和敬業(yè)精神。經(jīng)費分配上要改變過去那種向城鎮(zhèn)學校傾斜的做法，重點加強農(nóng)村中小學和薄弱學校建設(shè)。總之，縣級政府要通過公平、合理配置教育資源，使全縣義務教育逐步得到均衡發(fā)展，讓農(nóng)村的孩子也能接受到高質(zhì)量的義務教育。

參考文獻：

1、國務院國發(fā)[2005]43號《國務院關(guān)于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》；

2、省教育廳教基[2006]27號《安徽省農(nóng)村中心學校管理工作指導意見（試行）》；

3、《農(nóng)村義務教育管理體制：進展、問題、建議》《基礎(chǔ)教育參考》2005第1期。