一、學(xué)校發(fā)展規(guī)劃需要區(qū)域行政推動
學(xué)校發(fā)展規(guī)劃不僅是學(xué)校發(fā)展規(guī)劃方案本身，而且還是制訂發(fā)展規(guī)劃并確保這一方案產(chǎn)生效果的活動過程。它起源和興盛于英國，在澳大利亞、美國、加拿大等西方國家都有較為廣泛的應(yīng)用。從20世紀(jì)90年代末起，一些國際教育援助項(xiàng)目陸續(xù)開始在我國邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)引入學(xué)校發(fā)展規(guī)劃這一管理方式，進(jìn)行相關(guān)實(shí)驗(yàn)和推廣。目前，隨著我國學(xué)校管理改革的不斷深化，越來越多的中小學(xué)開始制訂和實(shí)施學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，希望借此提升遠(yuǎn)景規(guī)劃意識，促進(jìn)學(xué)校高水平、有特色發(fā)展。可以說，學(xué)校發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)逐漸成為我國中小學(xué)改進(jìn)管理、促進(jìn)發(fā)展的重要工具。但值得注意的是，不少學(xué)校“轟轟烈烈地”經(jīng)歷了現(xiàn)狀分析、問題排序以及發(fā)展規(guī)劃文本撰寫等程序，開展了學(xué)校發(fā)展規(guī)劃文本論證，而這些文本一經(jīng)評議通過就被“束之高閣”，并沒有真正發(fā)揮引領(lǐng)學(xué)校發(fā)展的積極作用。
導(dǎo)致這種局面的原因有很多，歸結(jié)起來，主要有：學(xué)校管理者被動參與，只是被動地“接受上級任務(wù)”，“按照上級要求”在學(xué)校內(nèi)組織制訂學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，而不是真正意義上自主地規(guī)劃學(xué)校發(fā)展；學(xué)校現(xiàn)狀分析不夠深入，沒能準(zhǔn)確把握學(xué)校發(fā)展中的優(yōu)勢與不足，對學(xué)校未來發(fā)展的目標(biāo)和優(yōu)先需要解決的問題定位不準(zhǔn)確，發(fā)展規(guī)劃的引領(lǐng)價(jià)值沒有充分體現(xiàn)出來；很多學(xué)校片面強(qiáng)調(diào)特色發(fā)展，沒有將發(fā)展規(guī)劃納入?yún)^(qū)域總體教育發(fā)展的宏觀背景之下，因此，在實(shí)施過程中難以獲得資金、人員和技術(shù)上的支持。[1]對這些問題由表及里地進(jìn)行深入分析，可以發(fā)現(xiàn)它們背后有一個共同的突出原因，即學(xué)校發(fā)展規(guī)劃缺乏來自區(qū)域?qū)用鎻?qiáng)有力的行政推動。
中小學(xué)是區(qū)域內(nèi)提供教育服務(wù)的基本單位。學(xué)校發(fā)展規(guī)劃離不開區(qū)域教育行政部門的統(tǒng)籌、推動和支持。《教育規(guī)劃綱要》指出，地方政府要轉(zhuǎn)變教育管理職能，切實(shí)履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、監(jiān)督管理的職責(zé)。只有在學(xué)校發(fā)展規(guī)劃實(shí)踐中重視與加強(qiáng)行政推動，在制度、技術(shù)、資源等方面提供有力的保障，使學(xué)校有動機(jī)、有能力、有條件扎實(shí)推進(jìn)發(fā)展規(guī)劃，才能切實(shí)提高學(xué)校自我診斷、自主規(guī)劃與自主管理能力，改善學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)與管理的水平，從而進(jìn)一步從區(qū)域水平上全面提升學(xué)校教育質(zhì)量。
二、區(qū)域行政推動學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的關(guān)鍵路徑
教育行政部門要從區(qū)域?qū)用嫔险w推動學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，不能只是簡單地下發(fā)文件和入校驗(yàn)收，而應(yīng)系統(tǒng)設(shè)計(jì)，有針對性地探尋關(guān)鍵路徑，通過制度設(shè)計(jì)、技術(shù)培訓(xùn)以及環(huán)境條件改善，為學(xué)校不斷改進(jìn)規(guī)劃管理，做好學(xué)校發(fā)展規(guī)劃提供保障。
(一)完善區(qū)域相關(guān)制度，強(qiáng)化校長責(zé)任和學(xué)校評估
要激發(fā)學(xué)校管理者在規(guī)劃實(shí)踐中的主動性，增強(qiáng)其責(zé)任感及領(lǐng)導(dǎo)意識，比較常見的做法是開展專題培訓(xùn)及參與式研討，讓他們認(rèn)識到規(guī)劃對于學(xué)校發(fā)展的重要意義，將學(xué)校發(fā)展規(guī)劃視為戰(zhàn)略管理和發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力的工具。這種做法可以調(diào)動管理者的內(nèi)在積極性，但僅靠這種內(nèi)在的激發(fā)是不夠的，區(qū)域教育行政部門必須同時(shí)通過制度設(shè)計(jì)，明確校長在學(xué)校發(fā)展規(guī)劃中的責(zé)任，加強(qiáng)學(xué)校績效評估。
制度建設(shè)的第一個重點(diǎn)是推行與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃相聯(lián)系的校長任期目標(biāo)責(zé)任制，建立能上能下、能進(jìn)能出的校長選拔任用機(jī)制。校長的任期與規(guī)劃年限一致。校長在崗位競聘前要對學(xué)校發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行深入、細(xì)致的分析，初步提出學(xué)校發(fā)展的規(guī)劃目標(biāo)及舉措；在崗位競聘成功之后，要通過進(jìn)一步的現(xiàn)狀分析及多方溝通，確定學(xué)校發(fā)展的共同愿景與規(guī)劃目標(biāo)。這一規(guī)劃目標(biāo)只要稍加轉(zhuǎn)化即可形成校長的任期目標(biāo)責(zé)任書，成為教育行政部門對校長進(jìn)行工作檢查、民主評議與任期考核的重要依據(jù)。校長既要明確任期責(zé)任，又要對任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)學(xué)校規(guī)劃目標(biāo)的結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。這種制度設(shè)計(jì)可以有效激發(fā)校長參與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的熱情與責(zé)任感，引導(dǎo)校長在有關(guān)實(shí)踐中增加投入。
制度建設(shè)的另一個重點(diǎn)是加強(qiáng)學(xué)校督導(dǎo)，實(shí)施基于學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的外部評估制度。學(xué)校發(fā)展規(guī)劃制訂好之后，就要進(jìn)入實(shí)施階段。從多數(shù)地市的實(shí)踐來看，實(shí)施階段是相對薄弱的環(huán)節(jié)。在有些學(xué)校中，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和各職能部門安排實(shí)際工作時(shí)很少與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃聯(lián)系起來，造成規(guī)劃與實(shí)際工作“兩張皮”現(xiàn)象，規(guī)劃不能很好地指導(dǎo)學(xué)校的日常工作。要克服這種現(xiàn)象，引領(lǐng)學(xué)校不僅要根據(jù)發(fā)展規(guī)劃安排有關(guān)工作，而且需經(jīng)常性地結(jié)合發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行自我評估與反思，區(qū)域教育督導(dǎo)部門要加強(qiáng)外部監(jiān)測評估，實(shí)施基于規(guī)劃的發(fā)展性學(xué)校督導(dǎo)。具體做法是：在規(guī)劃實(shí)施過程中多次、動態(tài)、持續(xù)地進(jìn)行形成性評估，考察學(xué)校是否按照規(guī)劃舉措及行動計(jì)劃表安排各項(xiàng)有關(guān)工作，評判階段性規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)施過程中的經(jīng)驗(yàn)與問題，督促學(xué)校進(jìn)行必要的調(diào)整；在規(guī)劃周期結(jié)束時(shí)，從學(xué)生發(fā)展、教師隊(duì)伍建設(shè)、課程與教學(xué)、家校溝通與合作、領(lǐng)導(dǎo)與管理等多個方面，對學(xué)校發(fā)展水平，尤其是規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行全面、深入的終結(jié)性評估。將評估結(jié)果作為學(xué)校改進(jìn)和校長專業(yè)發(fā)展的重要依據(jù)，有效促進(jìn)學(xué)校發(fā)展。
(二)重視與加強(qiáng)培訓(xùn)，提升學(xué)校規(guī)劃管理能力
學(xué)校發(fā)展規(guī)劃是一個系統(tǒng)性工程，它在對過去工作進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上整體規(guī)劃學(xué)校未來發(fā)展，在內(nèi)容上涉及學(xué)校發(fā)展目標(biāo)、領(lǐng)導(dǎo)與管理、課程與教學(xué)、教師隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)校文化建設(shè)以及資源統(tǒng)籌等多個方面，在過程中各個環(huán)節(jié)要面對學(xué)生、家長、教師及社區(qū)人士等各種利益相關(guān)者，要協(xié)調(diào)和處理許多復(fù)雜的因素，這無疑對學(xué)校構(gòu)成很大的挑戰(zhàn)。為確保學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性與有效性，區(qū)域教育行政部門要重視和加強(qiáng)有關(guān)培訓(xùn)，促使規(guī)劃參與者更新觀念和掌握相關(guān)技能，從而有能力做好學(xué)校發(fā)展規(guī)劃。
學(xué)校發(fā)展規(guī)劃培訓(xùn)的對象不能局限于校長和中層干部。學(xué)校發(fā)展規(guī)劃在本質(zhì)上是一個協(xié)同的過程，它把學(xué)校共同體中的各種力量凝聚在一起，共同勾勒學(xué)校發(fā)展的使命、愿景和目的，并共同參與學(xué)校建設(shè)，促進(jìn)學(xué)校發(fā)展。如果有關(guān)培訓(xùn)沒有覆蓋到學(xué)校共同體中的學(xué)生、普通教師、家長或社區(qū)人士等其他利益相關(guān)者，他們沒有在觀念上深刻認(rèn)識和領(lǐng)會規(guī)劃對于學(xué)校未來發(fā)展的重大意義，不能在行動上掌握參與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的途徑、方法和要領(lǐng)，只是在學(xué)校管理者的指引下完成一系列規(guī)定動作(比如填問卷或參加訪談)，有關(guān)工作很可能會偏離預(yù)定軌道，致使學(xué)校發(fā)展規(guī)劃不能有效整合各方利益，凝聚人心，不能有效引領(lǐng)學(xué)校的發(fā)展。區(qū)域在推動學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的過程中要有意識地加強(qiáng)宣傳，擴(kuò)大培訓(xùn)對象，讓利益相關(guān)者關(guān)心學(xué)校發(fā)展，積極參與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的制訂與實(shí)施，以切實(shí)推動學(xué)校民主管理和規(guī)劃管理取得實(shí)效。
學(xué)校發(fā)展規(guī)劃培訓(xùn)還要注重針對性、持續(xù)性和實(shí)效性。作為一種過程的學(xué)校發(fā)展規(guī)劃必須考慮以下五個步驟：檢查學(xué)校目前狀況，確定學(xué)校的發(fā)展方向和育人目標(biāo)，制訂各部門具體規(guī)劃和行動計(jì)劃，確立衡量學(xué)校成功的標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)成功標(biāo)準(zhǔn)對規(guī)劃實(shí)施監(jiān)控和評價(jià)。[2]每一個步驟都有其運(yùn)作的理念和技術(shù)操作要求，學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的參與者都應(yīng)接受相應(yīng)的培訓(xùn)，掌握有關(guān)技能。目前，之所以很多區(qū)域在學(xué)校發(fā)展規(guī)劃實(shí)踐中出現(xiàn)這樣或那樣的問題，在很大程度上與培訓(xùn)不到位有關(guān)。區(qū)域教育行政部門要會同或委托研究機(jī)構(gòu)采用規(guī)范的表現(xiàn)分析模式，識別學(xué)校發(fā)展規(guī)劃實(shí)踐在不同階段中容易出現(xiàn)的問題，基于實(shí)踐需求設(shè)計(jì)有針對性、持續(xù)的課程，以增進(jìn)培訓(xùn)的實(shí)效性，加強(qiáng)學(xué)校能力建設(shè)。
(三)創(chuàng)造支持性環(huán)境，為學(xué)校提供必要的支持和保障
學(xué)校的發(fā)展離不開區(qū)域教育行政部門的引領(lǐng)和支持。在區(qū)域?qū)用嫱苿訉W(xué)校發(fā)展規(guī)劃，要創(chuàng)造一種關(guān)心、支持學(xué)校發(fā)展的良好環(huán)境，為學(xué)校提供必要的支持和保障，使學(xué)校有條件做好學(xué)校發(fā)展規(guī)劃。在學(xué)校所需要的各種支持條件中，首當(dāng)其沖的是辦學(xué)資源。在有些已經(jīng)實(shí)施學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的地區(qū)，校長們抱怨最多的就是有規(guī)劃但是沒條件，學(xué)校發(fā)展規(guī)劃描繪了一個美好的前景，但由于不能獲得來自教育行政部門的必要支持，規(guī)劃最終淪為“自說自話”的“抽屜文件”。學(xué)校在規(guī)劃中提出的遠(yuǎn)期和近期發(fā)展目標(biāo)，是在充分考慮現(xiàn)實(shí)條件的基礎(chǔ)上予以設(shè)定的，要確保它的合理性與可行性，但同時(shí)也要具有一定的前瞻性和發(fā)展性，這就需要學(xué)校在資源、投入上有所調(diào)整或補(bǔ)充。區(qū)域教育行政部門要在政策范圍內(nèi)提供必要的資源支持，為規(guī)劃的落實(shí)提供有力保障。比如，為學(xué)校補(bǔ)充必要的師資；又如，為改善學(xué)校硬件設(shè)施提供必要的經(jīng)費(fèi)。
除了辦學(xué)資源，區(qū)域教育行政部門能為學(xué)校發(fā)展規(guī)劃提供的支持還有很多，引入第三方評價(jià)，為學(xué)校現(xiàn)狀分析提供常模參照數(shù)據(jù)，就是十分重要的一種。目前，絕大多數(shù)學(xué)校都開展了現(xiàn)狀分析，但深入程度存在很大差異。有些學(xué)校對現(xiàn)狀的SWOT分析停留在表淺層次上，學(xué)校存在的優(yōu)勢與不足到底是什么，還需要進(jìn)一步的分析與確認(rèn)。之所以分析不夠深入，除了與學(xué)校重視程度不夠、分析方法不科學(xué)、各種利益相關(guān)者參與不足等因素有關(guān)之外，一個容易被人忽視的問題是學(xué)校自評本身固有的局限性。俗話說，“當(dāng)局者迷”，學(xué)校對自身發(fā)展的評判通常缺乏敏感性，很難客觀分析自我。為了增加現(xiàn)狀分析的準(zhǔn)確性與有效性，使學(xué)校對未來發(fā)展的規(guī)劃設(shè)計(jì)根植于學(xué)校的現(xiàn)實(shí)，區(qū)域教育行政部門可以委托第三方對轄區(qū)內(nèi)學(xué)校的現(xiàn)狀進(jìn)行一次整體評價(jià)。第三方成員的身份獨(dú)立于教育行政部門和學(xué)校，可以增加分析的客觀性。有了第三方評價(jià)數(shù)據(jù)，學(xué)校不僅能獲得本校發(fā)展的客觀分析結(jié)果，而且可以將本校情況與其他學(xué)校進(jìn)行常模參照比較，從而對自我發(fā)展?fàn)顩r形成更為準(zhǔn)確的評判，為后期規(guī)劃奠定良好的基礎(chǔ)。
綜上所述，完善相關(guān)制度、加強(qiáng)有關(guān)培訓(xùn)以及創(chuàng)造支持性環(huán)境是區(qū)域行政推動學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的關(guān)鍵路徑。三個方面相互獨(dú)立，又相互聯(lián)系。教育行政部門在區(qū)域推動中要加強(qiáng)系統(tǒng)性思考，注重各項(xiàng)制度、活動和策略之間的整體性、關(guān)聯(lián)性與動態(tài)性，使區(qū)域行政推動與來自學(xué)校方面自下而上的努力匯聚在一起，共同服務(wù)于學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的制訂與實(shí)施，并最終促進(jìn)學(xué)校自主發(fā)展以及學(xué)生健康成長。
三、實(shí)現(xiàn)區(qū)域行政推動與學(xué)校自主發(fā)展的動態(tài)平衡
區(qū)域行政推動與學(xué)校自主發(fā)展之間不是簡單的二元對立、非此即彼的關(guān)系，而是既相對立，又相統(tǒng)一，并在一定條件下相互依存，相互轉(zhuǎn)化。既要加強(qiáng)區(qū)域行政推動，又要不斷擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，將自上而下與自下而上兩種力量結(jié)合起來，使兩者在互動中實(shí)現(xiàn)動態(tài)的平衡，學(xué)校發(fā)展規(guī)劃才能真正扎根于中國的學(xué)校管理實(shí)踐。
(一)在規(guī)劃實(shí)踐中擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，建立現(xiàn)代學(xué)校制度
將管理決策權(quán)下放到學(xué)校，實(shí)施校本管理是當(dāng)前中小學(xué)管理改革的國際趨勢。這主要是因?yàn)閷W(xué)校對辦學(xué)實(shí)際最熟悉，對問題的回應(yīng)通常也最快捷和有效。同時(shí)，這種改革還凸顯了學(xué)校的主體性，使學(xué)校擺脫對政府的依賴，由教育家和專業(yè)人士辦學(xué)，增加辦學(xué)的專業(yè)性，從而更好地滿足學(xué)生的需求，促進(jìn)學(xué)生發(fā)展。《教育規(guī)劃綱要》明確指出，要不斷“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”，“建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系”，這是我國中小學(xué)管理改革的基本方向。在學(xué)校發(fā)展規(guī)劃實(shí)踐中，區(qū)域教育行政部門要明確自身的權(quán)限與職責(zé)，既不能“缺位”，也不能“越位”或“錯位”，區(qū)域行政推動不能干涉、犧牲學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。區(qū)域教育行政部門要在新公共管理及新公共服務(wù)理念的指導(dǎo)下，轉(zhuǎn)變職能，從劃槳者到掌舵者，再向服務(wù)者轉(zhuǎn)變[3]，加強(qiáng)服務(wù)意識。一方面，區(qū)域教育行政部門要改進(jìn)管理方式，減少和規(guī)范對學(xué)校的行政審批事項(xiàng)，將各項(xiàng)行政檢查歸口于學(xué)校督導(dǎo)，減少對學(xué)校事務(wù)的干擾，使學(xué)校和教師“潛下心來教書，靜下心去育人”；另一方面，區(qū)域教育行政部門要通過制度設(shè)計(jì)與督導(dǎo)評估從宏觀上把握學(xué)校發(fā)展方向，并在技術(shù)上提供必要的支持。需要強(qiáng)調(diào)的是，區(qū)域推動必須通過學(xué)校主體來發(fā)揮作用，教育行政部門的推動工作必須服務(wù)于學(xué)校的自主發(fā)展，為落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)提供有力保障。
(二)在學(xué)校辦學(xué)自主與區(qū)域行政推動之間實(shí)現(xiàn)動態(tài)平衡
學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的大小及其保障，有賴于政校關(guān)系的處理。在我國，當(dāng)討論政校關(guān)系時(shí)，人們往往一邊倒地批評政府，認(rèn)為區(qū)域教育行政部門對中小學(xué)管得過多，統(tǒng)得過死，“該做的不做，做了不該做的”，但實(shí)際上，由于我國幅員遼闊，不同地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會和教育發(fā)展水平上差異很大，同一地區(qū)不同學(xué)校的管理水平也參差不齊，有些學(xué)校缺乏自主管理的意識與能力，有的甚至存在著機(jī)會主義行為，用不好學(xué)校的自主權(quán)[4]。在這種情況下，政府和學(xué)校之間的權(quán)責(zé)關(guān)系不能一刀切，不能簡單化地?cái)U(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，應(yīng)根據(jù)地區(qū)和學(xué)校的實(shí)際追求動態(tài)平衡。在發(fā)展新型政校關(guān)系過程中，借鑒國際改革經(jīng)驗(yàn)，可以考慮建立“績效換自主”機(jī)制[5]，即政府并不給所有學(xué)校完全相同的自主權(quán)，而是將部分自主權(quán)或自主程度與學(xué)校的組織績效掛鉤，辦學(xué)績效高的學(xué)校可以獲得較高程度的自主權(quán)，而辦學(xué)績效低的學(xué)校只能獲得較低程度的自主權(quán)。具體到學(xué)校發(fā)展規(guī)劃實(shí)踐中，區(qū)域教育行政部門可以加強(qiáng)學(xué)校督導(dǎo)評估，對學(xué)校自主規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)與管理的水平以及學(xué)校組織績效進(jìn)行評估，并且將評估結(jié)果與學(xué)校自主程度聯(lián)系起來。在這方面英國的經(jīng)驗(yàn)十分典型。英國國家教育標(biāo)準(zhǔn)局于2009年在學(xué)校督導(dǎo)新框架中規(guī)定，每所學(xué)校接受督導(dǎo)的周期不統(tǒng)一確定，而是根據(jù)學(xué)校在上一輪督導(dǎo)中的等級、督導(dǎo)結(jié)束之后的年度評估結(jié)果、家長意見、公眾形象等有關(guān)因素靈活安排，周期最長的可以每五年接受一次外部評估，周期最短的則要隨時(shí)接受督學(xué)的回訪。[6]這種做法給我們提供了有益的啟示，我國在區(qū)域推動學(xué)校發(fā)展規(guī)劃過程中，也可以根據(jù)外部評估的結(jié)果或者說學(xué)校自主管理的水平，靈活確定學(xué)校的自主程度以及區(qū)域的推動策略和參與程度，實(shí)現(xiàn)區(qū)域行政推動與學(xué)校自主發(fā)展之間的動態(tài)平衡，從而使學(xué)校發(fā)展規(guī)劃切實(shí)引領(lǐng)學(xué)校自主、可持續(xù)發(fā)展。
